:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/09/data105316401-481d92.jpg)
Fiona Scott Morton: „Ik denk dat ik aan de ferme kant zit als het gaat om de aanpak van mededingingskwesties.”
N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Interview
Fiona Scott Morton In juli werd ze door de Europese Commissie benoemd tot hoofdeconoom voor mededinging. Na verzet van de Franse president Macron, die geen Amerikaanse op die post wilde, trok de expert inzake Big Tech zich terug. „Politisering van mededinging is risicovol, omdat autoriteiten dan hun werk niet kunnen doen.”
Fiona Scott Morton wil haar telefoon in Europa aan de praat krijgen en dus moet ze door naar de nabijgelegen Apple Store. „Ik denk dat ik het zelf wel zou kunnen”, zegt de Amerikaanse aan het eind van het gesprek met NRC. „Maar ik wil het risico niet nemen.”
Dan, glimlachend: „En dit is de reden waarom het zo belangrijk is Apple te reguleren. Omdat we allemaal zo afhankelijk zijn.”
Scott Morton wil graag benadrukken: als iemand de noodzaak van het intomen van de macht van Big Tech begrijpt, dan is zij het. De hoogleraar aan Yale is een autoriteit op het gebied van mededinging, werkte eerder voor de Obama-regering en schreef talloze artikelen over onder meer machtsconcentratie in de techwereld.
Ze was daarmee geknipt voor de positie van mededingings-hoofdeconoom van de Europese Commissie, aldus die Commissie zelf in een persbericht begin juli. Scott Morton zou eind augustus beginnen op de positie die door externe economen wordt vervuld als een soort topadviseur voor de Eurocommissaris. Ze had haar onderwijstaken in de VS al afgezegd en was zich aan het voorbereiden op de komst naar Brussel.
Maar toch zit ze begin september in alle rust op een terras, een flink eind van de kantoren van de Europese Commissie.
Scott Morton moet nog steeds bijkomen van de „whiplash”, erkent ze bij een kop koffie. Na de bekendmaking van haar benoeming stak een ongekende mediastorm op in Frankrijk. Verschillende ministers spraken zich uit tegen het benoemen van een Amerikaanse. Ook politieke groepen in het Europarlement keerden zich tegen de aanstelling. Tientallen topeconomen namen het juist op vóór Scott Morton, net als Eurocommissaris Margrethe Vestager. Maar toen ook de Franse president Emmanuel Macron zich in de discussie mengde en zich „sceptisch” toonde over de aanstelling, zag Scott Morton zich genoodzaakt zich terug te trekken.
„De hoofdeconoom moet onomstreden zijn en geen onderdeel van een politieke strijd”, zegt Scott Morton nu. Dat betekent niet dat ze vrede heeft met de gang van zaken. In de verhitte dagen ontving ze veel dreig- en haatberichten. Macrons woorden noemt ze „nativistisch”. „Ik weet niet hoe ik het anders zou moeten noemen. Anti-Amerikaans, wellicht”. Ze trekt de vergelijking met een vergelijkbare ‘nativistische’ beweging in de Verenigde Staten.
„Ik vind het oprecht verontrustend dat een groot land als Frankrijk gewoon kan besluiten wie een functie binnen de Europese Commissie wel of niet krijgt. Ik heb altijd begrepen dat de Commissie een onafhankelijke instelling is. Als burger van Nederland of Estland zou ik behoorlijk geschoffeerd zijn als nu opeens blijkt dat Frankrijk de dienst uitmaakt.”
Toch was het niet alleen haar nationaliteit die controverse opriep. In het verleden deed Scott Morton advieswerk voor bedrijven als Microsoft en Apple. Niet ongebruikelijk voor mededingingseconomen, die academisch werk vaak combineren met private klussen. Maar volgens critici, in zowel Europa als ook in de VS, is die vermenging van rollen problematisch. Lobbywaakhonden keerden zich eveneens tegen haar benoeming. Als hoofdeconoom in Brussel had ze zich sowieso afzijdig moeten houden bij kwesties waar belangenverstrengeling op de loer ligt.
Scott Morton verwerpt de kritiek. Ze wijst op de strenge regels rond transparantie en het voorkomen van belangenverstrengeling bij alle mededingingsautoriteiten, ook die van de Commissie. „Laat ik het voorbeeld geven van het advieswerk dat ik drie jaar geleden voor Apple deed in hun rechtszaak tegen [chipfabrikant] Qualcomm. Qualcomm werd ervan beschuldigd de chipmarkt te monopoliseren. En dus klaagden de Amerikaanse autoriteiten Qualcomm aan, maar Apple ook. Wat heb ik toen gezien? Veel documenten over chipproductie, de activiteiten van Qualcomm, de argumenten van Apple – enzovoort. We hebben het hier over een drie jaar oude zaak rond de chipmarkt. Heeft dit te maken met een lopend onderzoek bij de Europese Commissie? Heel onwaarschijnlijk. Maar als dat wel zou gebeuren, zou ik daar inderdaad terecht niet aan hebben mogen werken.”
Belangrijker nog, vindt Scott Morton, is dat het werk haar cruciale inzichten gaf. „Inzicht in hoe deze platforms werken, hoe de concurrentiehandhaving werkt, welke bewijzen bedrijven aanvoeren en wat hun strategieën zijn. Je kunt een hoofdeconoom aannemen die nog nooit bij dit soort zaken is betrokken, maar dan krijg je iemand die naïever is en ze minder goed begrijpt. Overheden moeten beslissen wat ze liever hebben. In mijn geval besloot de Commissie dat ze mijn ervaring graag wilden. En mag ik opmerken dat dit vrijwel altijd de beslissing is?”
De vrees is natuurlijk dat u, ook als het over een ander onderwerp gaat, niet meer zo kritisch kan zijn als zou moeten bij deze bedrijven.
„Ik zou zeggen: lees mijn artikelen. Ik denk dat ik aan de ferme kant zit als het gaat om de aanpak van mededingingskwesties. Apple probeerde monopolisten in chips te bestrijden – ik vond dat ze een punt hadden en dat de Amerikaanse mededingingsautoriteit een punt had. Ik vond het een interessante zaak. Ik zie niet in hoe de wereld er beter van zou worden als je als mededingingseconoom helemaal niet meer dat soort zaken mag doen.”
Zou het kunnen dat de gevoeligheid verandert, nu de aanpak van deze bedrijven verhardt en de samenleving kritischer wordt op deze bedrijven? Zoals we ook anders zijn gaan kijken naar tabaksbedrijven, of de fossiele industrie?
„Het zou kunnen. Maar ik kom terug op wat ik eerder zei: krijgen we een beter resultaat als we een zuiverheidstest gaan doen voor iedereen die bij de overheid gaat werken? Mijn persoonlijke mening is: nee. Natuurlijk moet je waarborgen inbouwen, maar ik denk dat het extreme antwoord – deze mensen buiten de deur houden – niet de oplossing is.”
Ondanks de gefnuikte aanstelling zit Scott Morton op het moment toch in Brussel. De economische denktank Bruegel bood haar een positie als gastonderzoeker aan. De komende maanden gaat ze zich er richten op hoe Europa de macht van Big Tech met nieuwe regels probeert in te dammen.
De wetgeving daarvoor is net in werking getreden: vorige week maakte de Commissie bekend welke zes grote techbedrijven als zogeheten ‘poortwachters’ aan strengere regels moeten gaan voldoen. Bijvoorbeeld Amazon, dat eigen producten en diensten niet meer mag voortrekken. Of Apple, dat iPhones open moet stellen voor andere appwinkels dan louter de eigen Appstore.
Die zogeheten ‘digitale marktenwet’ (DMA) is wereldwijd de eerste poging de macht van de techreuzen te breken. Of de EU zal slagen is nog te vroeg om te zeggen, denkt Scott Morton. „Er moet sowieso wetgeving komen. Is de DMA de perfecte of enige weg? Nee. Maar mededingingsrecht alleen volstaat niet om deze bedrijven aan te pakken, want het gaat te langzaam en sommige problemen kun je er niet mee adresseren.”
Hoop dat ook de VS de aanpak van Big Tech opvoert heeft ze nauwelijks. „Het probleem in de VS is dat veel mededingingszaken stammen uit een heel andere tijd, eind negentiende eeuw. Het is heel lastig die zaken te herhalen in de moderne tijd zonder nieuwe wetgeving. Die hebben we in de VS niet, en die zie ik in het huidige politieke klimaat ook niet komen.”
Tegelijk startte in Washington deze week wel een toonaangevende rechtszaak tegen Google, waarin het Amerikaanse ministerie van Justitie het bedrijf aanklaagt voor machtsmisbruik. Scott Morton verwijst naar een eerdere zaak in de VS tegen Microsoft, begin deze eeuw. Daarin maakte een rechter in hoger beroep de eerder bevolen splitsing van het bedrijf weliswaar ongedaan, maar bleven bepaalde mededingingsklachten tegen het bedrijf wel overeind. Scott Morton: „Die zaak lijkt erg op de huidige Google-zaak en dat is nuttig. Als de rechtbank de redenering in de Microsoft-zaak volgt, denk ik dat de overheid een goede kans heeft om te winnen.”
Zitten er ook risico’s aan de nieuwe Europese wetgeving?
„Het grootste risico is dat de nieuwe wet op een mechanische manier wordt gehandhaafd, zonder dat wordt nagedacht over wat het einddoel is: billijkheid en betwistbaarheid. In het slechtste geval kan het dan tegenovergestelde effecten hebben die de Europese consument juist schaden. Bijvoorbeeld: als het innovatie die goed is voor de consument tegenwerkt. Het kan zijn dat er in de VS andere, betere producten en diensten op de markt gaan komen dan in Europa, omdat de nieuwe regels dat in Europa verhinderen. Het is onmogelijk te zeggen wat, maar regels kunnen innovatie ook onbedoeld remmen. Maar het kan ook dat er in Europa juist allerlei nieuwe appstores komen die mensen graag gebruiken, terwijl die in de VS achterwege blijven. Het is echt nog te vroeg daarover iets te zeggen.”
Verwacht u dat de DMA effecten zal hebben waar ook Amerikanen van profiteren?
„Dat zou zeker kunnen. Als de wet goed wordt gehandhaafd, kan het goed zijn dat zakelijke gebruikers van digitale platforms naar Europa gaan kijken als plek waar ze een app willen lanceren. Omdat ze beter met klanten kunnen communiceren, of functionaliteiten kunnen toevoegen die in de VS niet toegestaan zijn door het platform. Hetzelfde kan gebeuren voor consumenten: als banken bijvoorbeeld nieuwe digitale portemonnees gaan lanceren. En als dat gebeurt, verwacht ik dat er in de VS toch wel enige druk zal ontstaan in de politiek over de vraag: moeten wij dit niet ook hebben?”
Net als in Amerika ligt ook Google in Europa onder vuur. Onlangs startte de Europese Commissie een nieuwe zaak, waarin Eurocommissaris Vestager openlijk speculeerde over het verplicht afstoten van bedrijfsonderdelen. U heeft in het verleden juist tegen het opsplitsen van techbedrijven gepleit.
„Nee, dat is een misverstand. Ik heb ooit een opiniestuk geschreven waarin ik uitlegde dat het opsplitsen van Facebook onbegonnen werk is, omdat alle mensen gewoon lid willen blijven van het netwerk waar hun vrienden bij zitten. Maar het scheiden van Facebook van Instagram en WhatsApp, dat lijkt mij een goed idee. En in dat opiniestuk pleitte ik ook voor interoperabiliteit, waardoor je elk sociaal medium met Facebook zou kunnen koppelen. Zo ver gaat Europa met de nieuwe wetgeving niet eens – dus eigenlijk bepleitte ik iets wat strenger is dan wat Europa wil. Het stoort me enorm dat mensen dat stuk blijven aanhalen als voorbeeld dat ik soft zou zijn.
En wat Google betreft: de zoekmachine kun je niet zomaar opsplitsen. Maar ik heb uitgebreid geschreven over de Google zoekmachine en het Google android-besturingssysteem. En ik vind dat dat systeem moet worden afgesplitst van Google en in een eigen bedrijf moet worden ondergebracht.”
Macrons uitspraak is destructief voor de internationale samenwerking.
Omdat Europa deze regels nu maakt en het vooral om Amerikaanse bedrijven gaat, klinkt in de VS soms wel dat het om protectionistische, anti-Amerikaanse wetgeving gaat. Is dat een risico?
„Nou, ik denk dat die kritiek zeker versterkt wordt als iemand als Emmanuel Macron zegt: ik wil niet dat Amerikanen deze wet handhaven. Dat is zeer anti-Amerikaans en destructief voor de internationale samenwerking. Maar persoonlijk snap ik de neiging niet zo dit te zien als puur Amerikaanse bedrijven. Het zijn beursgenoteerde bedrijven, met grote aandeelhouders in Noorwegen, Saoedi-Arabië, de EU. Ja, ze zijn begonnen in Amerika en veel ervan worden nog geleid door Amerikaanse oprichters. Maar hoe belangrijk is het in welk rechtsgebied een bedrijf oorspronkelijk zijn eerste kantoor had? Het gaat erom dat als een bedrijf ergens zaken doet, het zich aan de regels houdt die daar gelden. Zoals auto’s – als ze in Europa worden verkocht, moeten ze aan Europese veiligheidsregels voldoen. Dan maakt het mij niet uit of een hoofdkantoor in Bolivia, Canada, Frankrijk of Turkije staat.”
Het hangt samen met een bredere discussie in Europa, over strategische autonomie, over economisch concurrerender worden en kwetsbaarheden en afhankelijkheden verkleinen.
„Dat snap ik. Maar ik begrijp niet hoe de regulering van bestaande digitale platforms, Amerikaans of niet, technologische innovatie in Europa in gang zet. Als Emmanuel Macron meer in zijn universiteiten wil investeren, het voor hoogopgeleide immigranten gemakkelijker wil maken om te komen en meer durfkapitaal wil aantrekken: dat kan hij allemaal doen en ik denk dat dat logisch is voor het stimuleren van innovatie. Ik zie niet hoe we door het reguleren van Google, Facebook en Apple ervoor gaan zorgen dat de nieuwe Google uit Europa komt.”
Omdat de concurrentie als oneerlijk wordt gezien en er geen bedrijven tussen komen.
„Ja – maar dat gaat over concurrentie op het platform zelf. Dat kun je absoluut regelen met de DMA, en dat is ook belangrijk. Maar dat zegt niets over de creatie van de nieuwe Amazon of Google.”
Ziet u een politisering van mededinging?
„Absoluut. En dat is risicovol, omdat het betekent dat autoriteiten hun werk niet kunnen doen. Ik merk dat mededinging interessanter is geworden – vroeger was geen journalist erin geïnteresseerd. En dat betekent ook dat politici erin zijn geïnteresseerd en invloed willen hebben op besluiten. Door prioriteit te geven aan zaken die eigenlijk minder belangrijk zijn voor de consument, of juist minder aan zaken die er wel toe doen. Het kan echt schadelijk zijn.”
Ligt dat risico bij de handhaving van de Europese techwetgeving ook op de loer?
„Nou, het is natuurlijk al gepolitiseerd. Ik zou hier in Brussel aan de slag gaan met die handhaving en ik zou proberen dat heel ferm te doen. Maar nu is het team voorlopig niet compleet.
Terwijl: deze wetgeving móét slagen. Als het niet slaagt, zullen grote technologiebedrijven zeggen: regulering faalt. Laat het maar aan de markt over. Overheden hebben daar geen verstand van dus stop er maar mee.”
